TŘETÍ KONFERENCE SMLUVNÍCH STRAN RÁMCOVÉ ÚMLUVY OSN O ZMĚNĚ KLIMATU

TŘETÍ KONFERENCE SMLUVNÍCH STRAN RÁMCOVÉ ÚMLUVY OSN O ZMĚNĚ KLIMATU

(1. - 10. prosince 1997, Kjóto, Japonsko)

Ve dnech 1. - 10. prosince 1997 se konala v Kjótu Třetí konference smluvních stran Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu (COP-3). Zasedání probíhala v městském kongresovém centru za účasti delegací 159 signatářských zemí. Kromě vládních delegací byla na jednání zastoupena i řada významných spolupracujících mezinárodních organizací včetně nevládních ekologických organizací a organizací zastupujících průmyslovou sféru. Konferenci slavnostně zahájil japonský premiér Hashimoto, významní ministři japonské vlády, vrcholní představitelé Světové meteorologické organizace (WMO), Programu OSN pro životní prostředí (UNEP), Světové zdravotnické organizace (WHO), zástupce generálního sekretáře OSN a další. Jeden z úvodních projevů přednesl i vicepresident USA Albert Gore.

Za českou stranu se jednání zúčastnili jako vedoucí delegace náměstek ministra životního prostředí Ing. Vladislav Bízek, CSc., odborný expert ministerstva životního prostředí a vedoucí oddělení klimatické změny Českého hydrometeorologického ústavu RNDr. Jan Pretel, CSc., ředitel odboru OSN ministerstva zahraničních věcí RNDr. Jan Kára, CSc. a rada velvyslanectví ČR v Japonsku Ing. Jiří Brábník. Účast delegace České republiky vyplývala z členství ČR v uvedené mezinárodní smlouvě.

Třetí konferencí vyvrcholil soubor devíti jednání, která proběhla od První konference smluvních stran v březnu 1995 s cílem připravit protokol o kvantifikovaném snížení emisí skleníkových plynů, který by doplňoval Rámcovou úmluvu OSN o změně klimatu z června 1992 a byl by zároveň právně závazným dokumentem.

Protokol k Rámcové úmluvě OSN o změně klimatu

Závěrečným přijetím Protokolu k Rámcové úmluvě OSN o změně klimatu byl naplněn tzv. „berlínský mandát“ (usnesení První konference z roku 1995). Text Protokolu obsahuje Preambuli, 27 článků a dvě přílohy a je zaměřen zejména na stanovení kvantitativních redukčních cílů emisí skleníkových plynů smluvních států a základní způsoby jejich dosažení.

Protokol ukládá (čl. 3) státům Dodatku I Rámcové úmluvy (tj. rozvojové státy a státy, jejichž ekonomiky se nacházejí v přechodu k tržnímu hospodářství), aby snížily jednotlivě nebo společně emise skleníkových plynů nejméně o 5 % do prvního kontrolního období let 2008-2012 v porovnání se stavem v roce 1990.

Redukce se týká bilancí emisí oxidu uhličitého CO₂, metanu CH₄, oxidu dusného N₂O, hydrogenovaných fluorovodíků (HFCs), polyfluorovodíků (PFCs) a fluoridu sírového (SF6) vyjádřených ve formě agregovaných emisí CO2, které zohledňují pomocí faktorů globálních radiačních účinností jednotlivých plynů jejich rozdílný vliv na celkovou změnu klimatického systému Země (viz Příloha A Protokolu). Pod pojmem „bilance emisí“ jsou v Protokolu uvažovány nejen vlastní emise skleníkových plynů, ale do výsledné hodnoty rovněž započteny tzv. „propady emisí“, tj. absorpce skleníkových plynů v důsledku změn ve využívání krajiny (zalesňování, péče o lesní porosty, resp. odlesňování).

Příloha B Protokolu specifikuje redukční cíle pro jednotlivé státy Dodatku I. Příslušné redukční cíle pro tyto státy jsou uvedeny v následující tabulce:

Jak z přehledu vyplývá, pro ČR předepisuje Protokol snížení ve výši 8 %, tj. stejné snížení, které bylo dohodnuto pro všechny členské státy Evropské unie. Redukce pro následující kontrolní období (pravděpodobně 2013-2017) bude dohodnuta ve formě dodatku k Protokolu na další konferenci států úmluvy, a to nejpozději do roku 2005. V roce 2005 je každý ze států Dodatku I rovněž povinen učinit prokazatelný pokrok v plnění Protokolu.

Článek 3 Protokolu rovněž stanovuje podmínky pro vykazování emisních bilancí v případě, že jednotlivé státy přistupují k redukčním cílům společně. Podle čl. 6 mohou jednotlivé státy Dodatku I využívat ke splnění svých redukčních cílů tzv. společně přijímaných opatření (joint implementation) ve formě realizace společných projektů na snižování emisí. Principem je možnost, aby redukční aktivity byly směrovány do těch zemí, ve kterých jsou související náklady na redukce emisí nižší. Podmínkou je, aby byl takový společný projekt schválen oběma partnerskými státy. Dodatečně budou vypracována a následnou konferencí států úmluvy odsouhlasena přesná pravidla pro verifikaci a kontrolu příslušných projektů.

Protokol rovněž obsahuje zmínku o možnosti obchodování s emisemi mezi státy, které jsou uvedeny v Příloze B (čl. 16 bis) s tím, že konference států úmluvy musí ještě jednoznačně definovat způsoby a pravidla takových obchodů a zejména jejich transparentnost a věrohodnost. V každém případě je však třeba chápat společně přijímaná opatření a obchodování s emisemi pouze jako doplňkovou nadstavbu k základním přístupům a opatřením na národní úrovni tak, aby byly splněny výsledné redukční cíle dle Přílohy B.

Pokud některý stát úmluvy sníží do prvního kontrolního období celkové emise o více, než mu Protokol ukládá, může ve smyslu tohoto článku využít zvýšené redukce k plnění předepsaného cíle pro následné kontrolní období.

Ke splnění redukčních cílů a dalších principů Protokolu jsou signatářské státy s ohledem na své národní podmínky povinny zejména:

• aplikovat účinné přístupy a opatření (zejména zvyšování energetické účinnosti v odpovídajících sektorech hospodářských aktivit, ochrana půdních a lesních fondů, podpora programů využívání obnovitelných zdrojů energie, odstraňování tržních, daňových a celních bariér, odstraňování finančních dotací zdrojů energie využívajících fosilní paliva, podpora inovačních procesů v sektoru dopravy, podpora programů na modernizaci odpadového hospodářství aj.),
• spolupracovat s ostatními signatářskými státy v duchu Rámcové úmluvy a Protokolu,
• podporovat vědeckovýzkumné programy, které odpovídají principům úmluvy a Protokolu,
• provádět pravidelná hodnocení plnění závazků Protokolu ve smyslu mezinárodně platných a závazných metodických postupů.

Příští konference států úmluvy připraví specifikaci účinných mechanismů, zabezpečujících plnění základních principů Protokolu, včetně přijetí opatření proti signatářským zemím pro případ neplnění stanovených redukčních cílů (čl. 17).

Závěrečné články Protokolu (čl. 19 a další) definují podmínky, za kterých je možno stávající text doplňovat, podmínky vstoupení Protokolu v platnost a podmínky pro odstoupení od Protokolu.

Protokol bude uložen u generálního sekretáře OSN a bude připraven k podpisu v období od 16. 3. 1998 do 15. 3. 1999 v OSN v New Yorku. Je předmětem ratifikace, přijetí či schválení; o způsobu přistoupení k Protokolu je třeba informovat depozitáře (čl. 23). Protokol vstoupí v platnost po devadesáti dnech ode dne, kdy k dokumentu připojí podpis alespoň 55 států úmluvy při současném splnění další podmínky, že státy Dodatku I, které Protokol podepíší, pokryjí minimálně 55 % celkových světových bilancí agregovaných emisí CO2 dle stavu v roce 1990 (čl. 24).

Postoj delegace České republiky při jednání

Delegace České republiky vycházela při jednáních ze směrnice vyplývající z usnesení vlády ČR z 26. 11. 1997. Směrnice byla založena na analýzách současného stavu a výsledcích analýz pravděpodobného vývoje celkových bilancí emisí skleníkových plynů z domácích zdrojů, příp. propadů. Delegace podporovala především snahy těch smluvních stran Rámcové úmluvy, které se snaží o co nejrychlejší omezení celkových emisí skleníkových plynů do atmosféry, což obecně vyústilo v podporu relativně ambiciózního návrhu Evropské unie na výslednou redukci o15 % do roku 2010 vzhledem ke stavu v roce 1990. Nepřipojila se ke snahám většiny států střední a východní Evropy z hlediska jejich požadavků na obecné změkčování závazků a získávání jiných výhod.

Tyto skutečnosti byly zdůrazněny v projevu, který přednesl náměstek ministra životního prostředí ČR Vladislav Bízek. Ve svém vystoupení uvedl, že Česká republika snížila od roku 1990 agregované emise skleníkových plynů v přepočtu na CO₂ o více než 23 % s tím, že v období let 1994 až 1996 se podařilo celkové emise na této hodnotě téměř stabilizovat, a to i přesto, že v uvedeném období již narůstala hodnota HDP. S ohledem na vypracované scénáře vývoje emisních bilancí ve svém vystoupení podpořil původní návrh Evropské unie na redukci o 15 % k roku 2010 v porovnání s rokem 1990. Uvedl rovněž, že ČR považuje společně přijímaná opatření na celkovou redukci (joint implementation) mezi státy, které budou Protokolem vázány k redukčním cílům za významný nástroj naplnění jeho základního záměru. Vystoupení zahrnulo i některé přístupy a opatření, která obsahuje současná státní politika životního prostředí a která byla zmíněna rovněž ve Druhém národním sdělení ČR o plnění závazků vyplývajících z Rámcové úmluvy.

Výsledky jednání z hlediska České republiky

S ohledem na současný stav a projekce dalšího vývoje emisí skleníkových plynů v ČR je zřejmé, že stávající, Protokolem stanovená osmiprocentní redukce v horizontu emisního průměru z let 2008-2012, je dosažitelná. Jelikož lze předpokládat, že následná jednání o specifikaci podrobných pravidel např. pro obchodování s emisemi proběhnou v nejbližších letech úspěšně, je v zájmu ČR zintenzivnit podporu účinných přístupů a opatření zejména na

• zvyšování energetické účinnosti v odpovídajících aktivitních sektorech,
• ochranu půdních a lesních ekofondů,
• podporu programů využívání obnovitelných zdrojů energie,
• odstraňování tržních a daňových překážek,
• postupné odstraňování finančních dotací energetických zdrojů na fosilní paliva,
• odstranění finančních dotací spotřeby energie u maloodběratelů alespoň na úroveň již nyní běžnou v Maďarsku a Polsku, apod.

Případné ušetřené emise z prvního kontrolního období 2008-2012 v porovnání s požadavkem „předepsaným“ Protokolem bude možno v budoucnu buď převést do období následného, případně (bude-li tento mechanismus technicky a právně dopracován) je v rámci obchodování s emisemi prodat státům, které by mohly mít s dosažením redukčních cílů v budoucnu problémy. Problematice vyhledávání nejvhodnějšího, nákladově přijatelného a realistického portfolia přístupů a opatření ke snižování emisí je třeba věnovat v nejbližší budoucnosti výraznou podporu. Je zároveň nutné, aby tento

problém nebyl i nadále vnímán pouze jako výlučná záležitost rezortu životního prostředí, ale aby se na přípravě opatření aktivně podílely i ty rezorty, které mají možnost výsledné hodnoty emisí skleníkových plynů skutečně ovlivňovat.

Výsledky jednání z hlediska ochrany klimatického systému

Přijetí Protokolu ve stávajícím znění lze přes některé výhrady ze strany nevládních ekologických iniciativ považovat za maximum, kterého bylo možno v současné době dosáhnout. Jelikož jednání, která měla být podle programu ukončena 10. 12., nedospěla k závěru, pokračovalo zasedání nepřetržitě celou noc a ještě v časných ranních hodinách 11. 12. nebylo jisté, že Protokol bude vůbec přijat. Jeho výsledná podoba je ve složitém spektru různých názorů a zejména politických a hospodářských tlaků mezi rozvinutými a rozvojovými státy velice kompromisním řešením.

Za současné situace ve vývoji emisí skleníkových plynů v celosvětovém měřítku nelze považovat za relevantní diskusi o výši redukcí ve shora uvedené tabulce dle Přílohy B k Protokolu na úrovni jednotek procent. Závěry panelu IPCC zcela jednoznačně ukazují, že:

• atmosférické koncentrace skleníkových plynů a aerosolů i nadále v souvislosti s antropogenními vlivy narůstají,
• klima planety se postupně mění a změnám se nelze vyhnout ani v budoucnosti,
• bez přijetí zcela specifických opatření na postupné snižování emisí skleníkových plynů nelze vyloučit nárůst teploty o ca 2 °C (odhady dle projekcí v rozmezí od 0.8 do 3.5°C) kroku 2100,
• nelze vyloučit vzrůst hladiny světových oceánů asi o 50 cm (15 - 95 cm) k r. 2100,
• dopady možné klimatické změny lze očekávat výraznější v rozvojových státech, kde jsou navíc i menší adaptační možnosti.

Z těchto důvodů je podstatné, že k jisté dohodě na Třetí konferenci v Kjótu vůbec došlo.

Na konferenci se bohužel nepodařilo prosadit, aby svůj díl odpovědnosti za následný vývoj Země přijaly rovněž rozvojové státy. Ty striktně odmítly i požadavek ekonomicky vyspělých zemí, aby v budoucnu přijaly dobrovolně alespoň mírné závazky. Tento „negativistický“ přístup je o to nebezpečnější, že k první kontrole plnění této dikce Protokolu může dojít nejdříve prakticky za 17 let. Zatímco nyní emitují vyspělé státy (včetně území bývalého Sovětského svazu) více než 3/4 výsledného množství veškerých emisí skleníkových plynů, za tak dlouhé období bude poměr zásadně jiný. Při současném trendu ekonomického a populačního vývoje a existující skladbě surovinových zásob budou emise skleníkových plynů v zemích, jako Čína, Indie, většina států jihovýchodní Asie, Brazílie, Argentina, Mexiko aj. v té době již převažovat celkové emise průmyslově vyspělých států. Za posledních 10 let totiž vzrostly celkové emise ve zmíněných státech o téměř 100 %, zatímco v průmyslově rozvinutých státech v průměru pouze o několik jednotek procent. Ještě drastičtější rozdíly lze zjistit při sledování trendů za posledních např. 20 let (nárůst emisí v rozvojových státech jižní a jihovýchodní Asie o více než 200 %, apod.).

Pokud bychom nahlíželi na výsledky jednání z tohoto zorného pole, potom by kjótský protokol velkým přínosem pro klimatický systém planety asi opravdu nebyl. Je třeba však vědět, že z Rámcové úmluvy vyplývá v první fázi povinnost snížit emise pouze pro ekonomicky vyspělejší část světa (země Dodatku I). Z tohoto ohledu nelze považovat za příliš perspektivní, posunuje-li se první kontrolní údobí do poměrně vzdáleného časového horizontu. Zde však jednání ztroskotala na značně koordinované neochotě zejména delegací USA a Ruska diskutovat bližší časový horizont. Delegace USA jednala pod značným tlakem Kongresu USA a silným vlivem průmyslových a energetických lobystických organizací, zatímco delegace Ruské federace svým postojem pouze dokazovala, že v současném Rusku je pravděpodobně velice složité uvažovat o čemkoliv v alespoň trochu reálných časových horizontech a snažila se tudíž posunout řešení na další generace. Výsledek obou přístupů byl tudíž identický.

Závěrem lze vyjádřit podporu výroku profesora Bolina, bývalého předsedy a zakladatele IPCC, který po jednání prohlásil, že „...každá, byť nepatrná dohodnutá redukce je pro klimatický systém přínosem...“. Vrátit totiž současnou úroveň koncentrací skleníkových plynů v atmosféře na úroveň hodnot předindustriálních by bylo možno pouze za předpokladu celkové redukce alespoň o 50 %, což je v současném světě naprosto nerealistické.

Jan Pretel, MZ 1998/1, ročník 51, str. 28-30