BYL OPRAVDU KJÓTSKÝ PROTOKOL V BONNU ZACHRÁNĚN?

BYL OPRAVDU KJÓTSKÝ PROTOKOL V BONNU ZACHRÁNĚN?

Jak jsem již čtenáře Meteorologických zpráv (MZ č.1/2001) informoval, 6. konference smluvních stran Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu (COP-6), která se konala ve dnech 13.-25. 11. 2000 v holandském Haagu a ke které se tehdy upírala pozornost široké veřejnosti, skončila neúspěchem. Aby však neúspěch nebyl příliš zřetelný, konference byla formálně přerušena s tím, že bude za několik měsíců pokračovat. Během této doby se měla situace uklidnit, k nejrozpornějším tématům měla proběhnout další „smírčí“ jednání a hlavně - Mezivládní panel IPCC měl v první polovině roku 2001 předložit další nové vědecké poznatky, shrnuté v tzv. Třetí hodnotící zprávě (IPCC Third Assessment Report). Termín pokračování byl stanoven na 16.-27. 7. 2001 do Bonnu. Téměř snad jediné co se naplnilo, bylo červnové vydání tří částí zpráv IPCC, které kromě vědeckého obsahu zaujaly i svým excelentním provedením.

Vlastní příprava bonnského jednání byla významně po-znamenána náhlou změnou postoje USA k problematice Kjótského protokolu. Prezident G. W. Bush k údivu světové veřejnosti, a nejen veřejnosti environmentální, prohlásil Protokol z pohledu ekonomiky USA za neakceptovatelný, ale i za nástroj, který nemůže účinným způsobem problém rizik spojených se změnou klimatu řešit. Ještě v dubnu na 9. konferenci o trvale udržitelném rozvoji (CSD-9) v New Yorku tento názor všechny státy zcela jednoznačně odmítly.

Během května a června se však situace začala poněkud měnit a stanoviska vyhrocovala několik týdnů před konferencí. Nejistoty a obavy z úspěchu plánované bonnské konference potvrdila i přípravná vrcholná schůzka ministrů, která se konala v nizozemském Scheveningenu (26.-28. 6. 2001). Do poslední chvíle byla nejistá i stanoviska rozvojových států, které od bonnského jednání očekávaly především přísun značných finančních zdrojů. Pouze státy EU a skupiny CG 11 (definičně státy Dodatku B Protokolu s nenulovými redukčními cíli, prakticky kandidátské státy EU) deklarovaly svoje neměnná a zásadní stanoviska, směřující k pokračování kjótského procesu. Proto řada delegací s velkým očekáváním do Bonnu neodjížděla a před zahájením jednání panovala poměrně značná nervozita.

Jednání konference se zúčastnilo více než 4 600 delegátů ze 181 států, mezivládních, nevládních a dalších organizací. V jejím úvodu probíhala v pracovních skupinách poslední technická jednání ke čtyřem hlavním a stále otevřeným tematickým okruhům, tj. finanční aspekty, kjótské mechanismy, zahrnutí lesních aktivit do redukčních kvót a kontrolní režim Protokolu, nicméně bez viditelných úspěchů.

Ve čtvrtek 19. 7. byla za zcela mimořádných bezpečnostních opatření a za účasti představitelů států, ministrů životního prostředí a ekonomických ministrů, zahájena vrcholná část jednání. V úvodních projevech optimisticky zazněly některé konstruktivní náměty na řešení vzniklé složité politické situace. Většina řečníků se vyslovila pro vytvoření takových podmínek, které by umožnily zahájení širšího ratifikačního procesu Protokolu. Téměř jedinou výjimkou byl projev vedoucí delegace USA Pauly Dobrianski. Ukázalo se však, že na některé otázky a způsoby řešení mají regionální uskupení států stále značně rozdílné názory. Za skupinu CG11 přednesl projev ministr Miloš Kužvart, který v projevu mj. zdůraznil snahu o dosažení dohody a společný záměr ratifikovat Protokol co nejdříve. Odmítl však návrhy na povinné finanční příspěvky států CG11 na zatím nepříliš transparentní aktivity směřující do rozvojových států se zdůvodněním, že tato povinnost není v souladu se zněním Rámcové úmluvy ani Protokolu.

Pod vedením prezidenta COP-6 nizozemského ministra životního prostředí Jana Pronka probíhala od pátku 20. 7. do pondělí 23. 7. dopoledne prakticky nepřetržitě na úrovni ministrů a hlavních expertů velice složitá jednání. Do jednacího sálu byl umožněn přístup pouze omezenému počtu vyjednavačů (celkem asi 120) dle předem schváleného klíče (např. naše skupina CG11 měla k dispozici pro ministry a experty celkem 9 „povolenek“). Po celonočním jednání byla v dopoledních hodinách 23. 7. konečně přijata tzv. Bonnská dohoda, na kterou navázala Politická deklarace. V rámci této deklarace státy Dodatku II Rámcové úmluvy (ekonomicky velmi vyspělé státy), s výjimkou USA, přislíbily rozvojovým státům finanční prostředky ve výši 410 mil. USD ročně, které by byly využity zejména na podporu vzdělávání, aplikace nových technologií, adaptační procesy a odstraňování následků jevů, souvisejících se změnou klimatu (deklarace platí zatím do roku 2005).

Ve druhém týdnu jednání delegáti v duchu výsledků politických rozhodnutí obsažených v Bonnské dohodě pracovali na přípravě závěrečných usnesení COP-6 k výše uvedeným čtyřem okruhům problémů. Jelikož zdaleka ne všechna usnesení obsažená v tematických okruzích byla dokončena, bylo rozhodnuto o jejich dopracování na následné konferenci COP-7, která se bude konat v termínu 29. 10.-9. 11. 2001 v Marrákeši (Maroko).

Hlavní výsledky jednání obsažené v Bonnské dohodě

Finanční otázky

Potřeby rozvojových států budou financovat státy Dodatku II, případně další ekonomicky vyspělé státy (Dodatku I), pokud jim to jejich situace umožní. Finanční pomoc bude realizována pomocí bilaterálních i multilaterálních toků, včetně fondů GEF. Zdrojem fondů budou i podíly ve výši 2 % ze zisků z projektů CDM (dle čl. 12 Protokolu), kdy státy s redukčními cíli mohou realizovat projekty v rozvojových státech. Fondy budou používány zejména na podporu vzdělávání, zavádění nových technologií, adaptační procesy a odstraňování následků extrémních projevů počasí, souvisejících se změnou klimatu. Zatím však nedošlo k dohodě o složení kontrolního orgánu, který bude na využívání finančních prostředků dohlížet, neboť rozvojové státy požadují majoritní zastoupení.

Kjótské mechanismy

Klíčovými body jednání byly otázky týkající se vzájemného zrovnoprávnění projektů a srovnatelné přístupnosti k nim, podílu jejich uplatňování ve vztahu k redukčním aktivitám jednotlivých států, systému kontroly efektivity projektů, vzájemné výměny uspořených jednotkových množství a míry zahrnutí propadů emisí v lesích do projektů CDM a JI (dle čl. 6 Protokolu), kdy státy s redukčními cíli mohou realizovat projekty vzájemně (připadá v úvahu při uskutečňování projektů v tranzitních ekonomikách). Jednotlivé státy by měly domácí redukční aktivity realizovat podle svých reálných možností a měly by být vedeni snahou o vyrovnání zatím rozdílných úrovní emitovaných množství skleníkových plynů na obyvatele. Byl schválen již zmíněný převod 2 % ze zisků z projektů CDM do kapitoly finančních zdrojů (viz výše); k dohodě o podobném převodu z projektů JI či z emisního obchodování zatím nedošlo (k tomuto bodu má CG11 velmi silné námitky). Využití projektů k plnění redukčních cílů má být pouze doplňkovým elementem, přičemž stěžejními mají být domácí redukční aktivity (dohody o kvantifikaci vzájemných podílů však ani zde dosaženo nebylo).

Nepodařilo se ani dosáhnout shody o vypracování a schválení společných, popř. podobných pravidel pro projekty CDM a JI. Rozvojové státy nadále požadují, aby byla nejprve přijata pravidla pro projekty CDM, a teprve následně pro JI. To by však, podle našeho názoru, evidentně snížilo schopnost konkurence projektů JI. Navíc rozvojové státy požadují i majoritní zastoupení v kontrolním orgánu pro posuzování projektů JI, na nichž však nebudou vůbec participovat. Pravidla pro projekty CDM jsou vcelku podrobně připravena a zahrnují i aktivity související se zalesňováním a obnovou lesa v prvním kontrolním období. V případě emisního obchodování (od roku 2008) došlo k politické dohodě o výši emisní rezervy, kterou by si musel každý stát ponechat pro případ, že by nebyl schopen redukční cíl splnit.

Zahrnutí lesních aktivit

Zcela podle očekávání šlo o nej složitější bod jednání, neboť podle čl. 3.4 Protokolu lze redukční cíle rovněž plnit zahrnutím propadů CO₂ lesními aktivitami a hospodaření s půdou. Bonnská dohoda obsahuje hlavní principy, od nichž by se měl odvíjet jejich další průběh: vědecká průkaznost technických aspektů jednotlivých bodů usnesení, používání konzistentní metodologie hodnocení aktivit, nezohledňovat zatím nepodložené úvahy o míře pohlcování uhlíku v půdě a v lesních porostech, uvažovat prozatím pouze o způsobu zahrnutí těchto aktivit během prvního kontrolního období. Každý stát si podle této dohody může započítat lesní aktivity, které jsou v souladu s definicemi dle čl. 3.3 Protokolu (les, zalesňování, obnova lesa, odlesňování) podle svého výběru, nicméně pouze ve stanovené míře. K tomuto bodu byla připravena zatím dosti kontroverzní tabulka, zpracovaná na základě údajů FAO. V každém případě musí jít prokazatelně o aktivity, které se uskutečnily po roce 1990.

Kontrolní režim Kjótského protokolu

Tento tematický okruh je nesmírně citlivý, neboť je třeba vytvořit co nejtransparentnější a právně vymahatelný režim, který by měl následně i oprávnění uplatnit účinné sankce v případě neplnění Protokolu. Bylo dosaženo pouze politické dohody o jeho základních aspektech. Bude vytvořen specializovaný kontrolní orgán, který bude mít za úkol sledovat reálné možnosti jednotlivých států ke splnění redukčních cílů již s předstihem. Pokud by některý stát svůj redukční cíl nesplnil, potom by se jeho následný cíl po r. 2012 snížil o 30 % hodnoty, o kterou by jeho emise převýšily původní cíl. Rovněž by tento stát ztratil oprávnění uplatnit převody emisí vyplývající z emisního obchodování. Kontrolní orgán by rovněž posuzoval, zda jsou zpracovány emisní inventury ve standardním provedení a zda je stát ochoten spolupracovat při předepsaných kontrolách. Pokud by byly zjištěny neshody, viník by si nemohl započítat žádné emisní kredity z projektů či z emisního obchodování.

Skončila tedy konference úspěchem?

Vzhledem k situaci, která nastala po prohlášení USA a zejména po červnové vrcholné schůzce v Scheveningenu, byla očekávání značně skeptická. To se potvrdilo i během první třech dnů jednání v Bonnu.

Jistého průlomu bylo dosaženo zejména během nočního jednání z 22. 7. na 23. 7. Kanada, Austrálie, ale zejména Japonsko nakonec souhlasily s možností pokračovat v kjótském procesu i bez účasti USA. Zejména kladný souhlas Japonska se nakonec ukázal být pro další proces klíčový. Ke vstupu Protokolu v platnost je třeba, aby jej ratifikovalo alespoň 55 států, které zároveň pokryjí 55 % celkových emisí států Dodatku I dle stavu z roku 1990. První podmínka je splnitelná lehce, nicméně právě z druhé podmínky vyplývaly nejistoty a potíže. Podle Protokolu celkový podíl emisí skleníkových plynů států EU a CG11 totiž činí 32,4 % a ani společně s Ruskem (poté 49,8 %) by nemohl ke vstupu Protokolu v platnost stačit. Jelikož „chybějící podíl“ pouze USA činí 36,1 %, byl podíl Japonska (8,5 %) k dosažení dohody tak významný.

Dohody však bylo dosaženo za cenu značných ústupků, zejména v případě výše zápočtu propadů emisí CO2 v lesních komplexech. Lze spekulovat i o tom, že limitní hodnoty, které byly v konečném návrhu a v Bonnské dohodě Kanadě, Austrálii, Japonsku a Rusku „povoleny“, jsou nadhodnocené. Dle předběžných výpočtů některých renomovaných nevládních organizací, dohodnutý způsob zahrnutí lesů celkově nezajistí snížení emisí skleníkových plynů do roku 2008-2012 o požadovaných průměrných 5,2 %, jak ukládá Protokol, ale pouze o méně než 2 %.

Pokud se hovoří o úspěchu jednání v Bonnu, pak snad pouze v tom smyslu, že nepochybně mohl nastat daleko katastrofičtější závěr, kdy by se další státy připojily ke stanovisku USA. Přesto však dohoda z Bonnu nezaručuje, že všechny státy, které se k ní přihlásily, Protokol skutečně v dohledné době ratifikují.

Státy EU a CG11 v Bonnu jednoznačně deklarovaly svůj záměr začít s ratifikací Protokolu tak, aby tento proces byl dokončen nejpozději v první polovině roku 2002 (kromě řady rozvojových států Protokol již ratifikovalo Dánsko a Rumunsko - z požadovaných 55 % emisí je tak zatím „pokryto“ 1,6 %). Podmínky pro splnění osmiprocentního redukčního cíle Protokolu jsou v Česku z technického hlediska zcela reálné. Tento krok navíc nepřinese žádné zvýšené nároky na státní rozpočet, a pokud se Česko zapojí do mezinárodního emisního obchodování, může být z finančního hlediska i „zajímavý“.

Jan Pretel, MZ 2001/4, ročník 54, str. 119-120